集体土地农业用地承包使用权审批表是否具有可诉性?

裁判要点

行政行为对当事人的权利义务是否产生实际影响，是该行政行为是否可诉的核心标准，而判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。未达到终了阶段的过程性、阶段性行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益产生实际影响，此类行政行为一旦对外发生法律效力，就属于行政诉讼受案范围。

裁判文书

山西省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）晋行终278号

上诉人（原审原告）张宝元。

委托代理人赵春明。

委托代理人焦崇翔。

被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府。住所地：山西省晋中市榆次区迎宾西街133号。

法定代表人张鹏，区长。

委托代理人郝晶晶。

委托代理人韩建伟。

原审第三人榆次区修文镇西郝村村民委员会。住所地：山西省晋中市榆次区修文镇西郝村。

法定代表人苏务明，村委会主任。

委托代理人冯玉武，男，西郝村村民委员会工作人员。

上诉人张宝元因诉被上诉人榆次区人民政府及原审第三人榆次区修文镇西郝村村民委员会（简称西郝村委）土地行政审批一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2016）晋11行初119号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张宝元的委托代理人焦崇翔、赵春明，被上诉人榆次区人民政府的委托代理人韩建伟、郝晶晶，原审第三人西郝村委法定代表人苏务明、委托代理人冯玉武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审裁定认为，原告要求撤销被告作出的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》的审批确认行为，该行为是被告在颁发土地承包经营权证之前的内部审批行为。在整个土地承包经营权登记中属于程序性、阶段性的行为，对外不产生实际影响，不具有外部性。只有经过内部审批，被告颁发土地承包经营权证的行为才是对当事人合法权益产生实际影响的行政行为。故原告诉请撤销《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》的审批确认行为不具有可诉性，依法应予驳回。依照《较高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条排名前列款第（八）项之规定，裁定驳回原告张宝元的起诉。

张宝元上诉称，上诉人诉请撤销的审批表是对外发生法律效力的行政行为，对上诉人的权利产生了实际影响，属于可诉的行政行为，原裁定认为该审批行为是内部的、阶段性的行为，不具有可诉性，属于认定事实错误。根据《中华人民共和国物权法》第十四条、第十六条、第十七规定，不动产物权的设立自记载于不动产登记薄时发生效力，登记薄是物权归属和内容的根据，不动产权属证书只是权利人享有不动产物权的证明。上诉人诉请撤销的审批表已确认争议土地承包经营权的归属和内容，对上诉人合法权益产生了实际影响，属于可诉的行政行为。故请求：一、撤销（2016)晋11行初119号行政裁定；二、依法审理被上诉人1999年关于郭太平、郝建宏的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》的审批行为；三、诉讼费由被上诉人承担。

榆次区人民政府辩称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，承包合同一经成立即发生法律效力，承包方取得土地承包经营权；土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，政府发证行为是行政备案行为，并不具有物权创设的法律效果。上诉人要求撤销的审批确认行为是颁发土地承包经营权证之前的内部审批行为，属于程序性、阶段性行为，对外不发生法律效力，该审批确认行为不具有可诉性。本案应当先通过民事诉讼解决土地承包合同的效力问题，待民事诉讼对承包合同效力作出认定后，当事人可以根据生效民事判决向行政机关申请更正登记，不应当直接起诉要求撤销土地承包经营权证。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人西郝村委述称，1984年至1985年间，村委会与包括上诉人在内的承包户签订了土地承包合同，期限从1985年1月1日至1999年12月31日，原榆次市人民政府为上诉人颁发了土地使用证。之后，上诉人将部分承包土地交由他人代为耕种。九十年代中后期土地二轮延包时，村委会为了收取”三提五统”、”农业税”的方便，在上诉人不知情的情况下，未召开村民会议或村民代表会议，直接将上诉人承包地填到报送上级机关审批的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中代种人名下，违反了国家政策和法律规定。被上诉人对《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》的审批确认行为，实体和程序上都严重违背国家政策和法律的规定。上诉人的诉讼请求合情合理合法，请求人民法院予以支持。

经审理查明，张宝元系晋中市榆次区修文镇西郝村村民，于1984年承包了村里二十多亩土地，承包期至1999年底，在承包期内郭太平、郝建宏耕种了其部分承包土地。九十年代中后期农村土地二轮延包时，西郝村为了收取”三提五统”、”农业税”方便，未经原承包人张宝元同意，未召开村民会议或村民代表会议，将原承包人的部分土地填报在郭太平、郝建宏的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中，村委会、乡镇人民政府、县土地部门、县政府分别在审批表上盖章确认。2016年9月2日，张宝元提起诉讼，要求撤销榆次区人民政府1999年为郭太平、郝建宏办理《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》的审批确认行为。以上事实由原审证据和二审询问笔录在案佐证。

本院认为，本案争议焦点是被诉行政行为是否对上诉人的权利义务产生实际影响，是否属于人民法院行政诉讼受案范围。行政行为对当事人的权利义务是否产生实际影响，是该行政行为是否可诉的核心标准，而判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。未达到终了阶段的过程性、阶段性行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益产生实际影响，此类行政行为一旦对外发生法律效力，就属于行政诉讼受案范围。本案中，被诉的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》是颁发土地承包经营权证的前置行政行为，本来是一个内部的、过程性的行政行为，但审批表作出后，被上诉人没有给郭太平、郝建宏送达土地承包经营权证，审批表事实上成为郭太平、郝建宏享有争议土地承包权的权属凭证，已经对外发生了法律效力，属于可诉的行政行为。原裁定以被诉行政为属于过程性、阶段性的行为，对外不产生实际影响，不具有可诉性为由裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人认为审批表对其合法权益产生实际影响，属于可诉行政行为的主张能够成立，但其将《中华人民共和国物权法》作为法律依据不当，本院对此予以说明。原审法院审理中，应当追加利害关系人郭太平、郝建宏参加本案诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条排名前列款第（二）项、《较高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定,裁定如下：

排名前列、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2016）晋11行初119号行政裁定；

第二、本案指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长  程彦斌

审 判 员  魏佩芬

审 判 员  魏晓俊

二〇一七年六月二十二日